İdari sözleşme, bir kamu idaresi ile özel veya tüzel kişiler arasında bir kamu hizmetinin yürütülmesini sağlamak amacıyla akdedilen, idareye kamu gücünden kaynaklanan üstün hak ve yetkiler tanıyan ve uyuşmazlıkları kural olarak idari yargıda (Danıştay / İdare Mahkemeleri) çözülen sözleşme türüdür. İdarenin özel hukuk sözleşmelerinden kamu gücü ayrıcalıkları ve kamu hizmeti kriteri ile ayrılır.
İdari sözleşme; bir kamu tüzel kişisi ile bir gerçek kişi veya özel hukuk tüzel kişisi arasında, kamu hizmetlerinin düzenli, sürekli ve etkili bir şekilde yürütülmesi amacıyla kamu gücüne dayanılarak yapılan hukuki anlaşmalardır. İdare, kamu yararını gerçekleştirmek adına bazı hizmetlerin görülmesini özel hukuk kişileriyle iş birliği yaparak üstlenir. Bu makalemizde, İdari Sözleşme Nedir? İdarenin Sözleşmeleri Nelerdir? konusunu, sözleşme türlerini, Yap-İşlet-Devret modelini ve uyuşmazlıkların çözüm yollarını detaylı olarak ele aldık.
İdarenin Sözleşmeleri Nelerdir?
İdare, genel kural olarak faaliyetlerini tek yanlı irade açıklaması niteliğindeki icrai işlemler vasıtasıyla yürütür. Ancak bazı kamu hizmetlerinin yürütülmesi ve yatırımların hayata geçirilmesinde sözleşme yapma zorunluluğu doğar. Bu zorunluluk kimi zaman kanundan kaynaklanırken, kimi zaman da kamu hizmetinin daha hızlı, etkin ve uzman kişilerce yürütülmesinin sağlanması ihtiyacından doğmaktadır.
İdarenin taraf olduğu her sözleşme idari sözleşme niteliğinde değildir. İdarenin sözleşmeleri iki temel kategoriye ayrılır:
- İdarenin Özel Hukuk Sözleşmeleri: İdarenin özel hukuk hükümlerine tabi olarak yaptığı sözleşmelerdir.
- İdari Sözleşmeler: İdare hukuku kurallarına tabi, kamu gücü ayrıcalıkları içeren sözleşmelerdir.
Böyle bir ayrımın temel gayesi; sözleşmeye uygulanacak hukuki rejimin ve taraflar arasında çıkacak ihtilaflarda görevli yargı kolunun (adli yargı mı, idari yargı mı) doğru tayin edilmesidir. Her iki sözleşme türünün ortak noktası ise, idarenin kamu gücünü haiz bir tüzel kişilik olarak özel hukuk kişilerine kıyasla kamusal üstünlüklere sahip olmasıdır.
İdarenin Özel Hukuk Sözleşmeleri Nelerdir?
İdarenin mal ve hizmet temini gibi gündelik ihtiyaçlarını karşılamak adına özel hukuk hükümlerine (Borçlar Kanunu, Ticaret Kanunu vb.) tabi olarak yaptığı ve uyuşmazlıklarının adli yargıda (hukuk mahkemelerinde) çözümlendiği sözleşmelerdir (örneğin kira, alım-satım ve taşeron sözleşmeleri).
Özel hukuk sözleşmelerinde kural olarak tarafların eşitliği ilkesi geçerli olsa da, idarenin taraf olduğu sözleşmeler birtakım farklılıklar arz eder. İdarenin özel hukuk sözleşmesi akdetmesi hazırlık ve tamamlama aşamalarından oluşur. Sözleşmenin imzalanmasına kadar geçen hazırlık aşamasındaki işlemler (ihale kararı, tekliflerin değerlendirilmesi vb.) “ayrılabilir idari işlem” niteliğinde olduğundan, bu aşamadaki uyuşmazlıklar idari yargının görev alanına girer. Sözleşme imzalandıktan sonraki uygulama safhası ise adli yargıya tabidir.
İdari Sözleşme Nedir ve Belirleme Kriterleri Nelerdir?
İdari sözleşmeler; idarenin üstün yetkilerini kullanarak idare hukuku kurallarına göre akdettiği, konusu bir kamu hizmetinin kurulması veya işletilmesi olan ve doğan uyuşmazlıkların kural olarak idari yargıda çözüldüğü sözleşmelerdir.
Bir sözleşmenin idari sözleşme olup olmadığı kanunda açıkça belirtilmişse kanuni niteleme esastır. Kanuni bir nitelemenin bulunmadığı durumlarda ise yerleşik Danıştay içtihatları doğrultusunda şu üç kümülatif kriter aranır:
- 1. Taraflardan En Az Birinin Kamu Tüzel Kişisi Olması: Sözleşmenin geçerli bir idari sözleşme sayılabilmesi için taraflardan birinin devlet veya kamu tüzel kişisi olması ve kamu gücüne dayanan yetkilerini kullanabilmesi zorunludur. İki özel hukuk kişisi arasında idari sözleşme kurulamaz.
- 2. Sözleşmenin Konusunun Bir Kamu Hizmetinin Yürütülmesine İlişkin Olması: Sözleşmenin konusu bir kamu hizmetinin kurulması, işletilmesi ve hizmetin gereksinimi olan unsurların sağlanması olmalı; sözleşmenin gayesi doğrudan kamu yararını gerçekleştirmeye dönük bulunmalıdır.
- 3. Sözleşmenin Özel Hukuku Aşan Koşullar İçermesi: İdarenin kamu hizmetinin kesintisiz sürmesini temin edebilmesi için tek taraflı fesih, yaptırım uygulama, sözleşmeyi tek taraflı değiştirme ve denetleme gibi özel hukuk sözleşmelerinde bulunmayan kamu gücü ayrıcalıklarıyla donatılmış olması gerekir.
İdari Sözleşme Türleri
Türk İdare Hukukunda kabul edilen başlıca idari sözleşme türleri şunlardır:
1. Kamu Hizmeti İmtiyaz Sözleşmeleri
Kamu hizmetinin sermayesi, kârı, hasar ve zararı özel hukuk kişisine ait olmak üzere; idarenin gözetim ve denetimi altında, genellikle çok uzun süreli (en çok 49 yıl) bir sözleşme uyarınca özel kişilere gördürülmesidir. 1982 Anayasası’nın ilk halinde Danıştay’ın incelemesi ve onayı şart koşulmuşken; 13.08.1999 tarihli ve 4446 sayılı Kanun ile Anayasa’nın 155/2. maddesinde yapılan değişiklikle Danıştay’ın yetkisi “gözden geçirme ve görüş bildirme” düzeyine indirilmiştir.
2. İdari Hizmet Sözleşmeleri
İdarenin kamu kurum ve kuruluşlarında çalışan, işçi statüsünde bulunmayan kamu görevlileri (örneğin 657 SK m. 4/B sözleşmeli personel) ile yaptığı sözleşmelerdir.
3. Müşterek Emanet Sözleşmeleri
Bir kamu hizmetinin hasar ve zararı idareye ait olmak üzere, hizmeti yürüten özel hukuk kişisine elde edilen hasılattan pay verilmesi suretiyle gördürülmesidir. Sermaye idareye ait olup özel hukuk kişisi emek ve uzmanlığını ortaya koyar.
4. Mali İltizam Sözleşmeleri
Bir kamu hizmetinin veya kamu gelirinin toplanmasının, belirli bir bedel karşılığında mültezim adı verilen özel kişiye devredilmesi amacıyla yapılan sözleşmelerdir.
5. Kamu İstikraz (Borçlanma) Sözleşmeleri
Devletin veya kamu kurumlarının genel giderlerini ya da kamu yatırımlarını finanse etmek üzere tahvil veya senet ihraç ederek halktan veya sermaye piyasalarından borç para temin etmesini sağlayan sözleşmelerdir.
6. Maden ve Orman İşletme Sözleşmelerinin Hukuki Durumu
Eski 6309 sayılı Maden Kanunu döneminde maden işletme imtiyaz sözleşmeleri idari sözleşme niteliğindeydi. Ancak yürürlükteki 3213 Sayılı Maden Kanunu ile maden işletme imtiyazı kaldırılmış, madenler imtiyaz sözleşmesiyle değil idari ruhsat sistemi ile işletilmeye başlanmıştır (eski kazanılmış haklar saklıdır). Orman işletme sözleşmeleri ise 1982 Anayasası’nın 169. maddesi gereğince tamamen yasaklanmıştır.
Yap-İşlet-Devret (YİD) Sözleşmeleri İdari Sözleşme midir?
Yap-İşlet-Devret (YİD) modeli; yüksek sermaye ve ileri teknoloji gerektiren otoyol, köprü, enerji santrali, havalimanı ve hastane gibi devasa projelerin finansmanında kullanılan özel bir modeldir. Yatırımcı sermaye şirketi tesisi inşa eder, belirlenen işletme süresi boyunca işletir ve süre bitiminde tesisi eksiksiz ve borçsuz olarak idareye devreder.
Tarihsel süreçte kanun koyucu, 3096 ve 3996 sayılı Kanunlarla YİD sözleşmelerini özel hukuk sözleşmesi saymak istemiştir. Ancak Anayasa Mahkemesi (28.06.1995 tarih, E. 1994/71, K. 1995/23) ve Danıştay 1. Dairesi (20.03.1997 tarih, E. 1996/84, K. 1997/30), YİD sözleşmelerinin özünde bir kamu hizmeti imtiyaz sözleşmesi olduğunu ve idari sözleşme niteliği taşıdığını hükme bağlamıştır.
1999 yılındaki Anayasa değişikliği ile uluslararası tahkim yolu idari sözleşmeler bakımından tanınmış, tahkim şartı içeren YİD sözleşmelerinde uyuşmazlıkların tahkim heyetlerince çözümlenmesine imkân sağlanmıştır.
Uyuşmazlıklarda Görevli Yargı Yeri ve Dava Yolları
2577 Sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu’nun (İYUK) 2/1-c maddesi uyarınca; “Tahkim yolu öngörülen imtiyaz şartlaşma ve sözleşmelerinden doğan uyuşmazlıklar hariç, kamu hizmetlerinden birinin yürütülmesi için yapılan her türlü idari sözleşmelerden dolayı taraflar arasında çıkan uyuşmazlıklara ilişkin davalar” idari davadır ve idari yargının görev alanındadır.
- Danıştay’ın İlk Derece Görevi: Danıştay Kanunu’nun 24. maddesi uyarınca tahkim yolu öngörülmeyen kamu hizmeti imtiyaz şartlaşma ve sözleşmelerinden doğan davalara ilk derece mahkemesi sıfatıyla Danıştay bakar.
- İdare Mahkemeleri: İmtiyaz sözleşmeleri dışında kalan diğer tüm idari sözleşmelerden (örneğin idari hizmet sözleşmeleri) doğan uyuşmazlıklarda görevli mahkeme İdare Mahkemeleridir.
- Tahkim Yolu: Sözleşmede geçerli bir tahkim klozunun bulunması durumunda uyuşmazlıklar milli veya milletlerarası tahkim yoluyla karara bağlanır.
İdari Sözleşmelere Karşı Hangi Davalar Açılabilir?
İdari sözleşmelerin tesis ve icra safhalarında iki temel dava yolu mevcuttur:
- İptal Davası: Sözleşmenin hazırlık safhasındaki ayrılabilir idari işlemlere (örneğin ihalenin iptali, sözleşme yapmaktan kaçınma) veya sözleşmenin uygulanması sırasında idarenin kamu gücüne dayanarak tesis ettiği tek yanlı yaptırım ve fesih işlemlerine karşı menfaati ihlal edilenlerce açılır.
- Tam Yargı Davası: Sözleşmenin uygulanması, idarenin sözleşmesel taahhütlerine aykırı davranması veya haksız fesih nedeniyle hak veya menfaat kaybına uğrayan tarafın maddi ve manevi zararlarının tazmini amacıyla açılır.
Sonuç
İdari sözleşmeler, kamu hizmetlerinin yürütülmesinde kamu ile özel sektör arasındaki dengeli hukuki bağı kuran temel mekanizmalardır. İdarenin üstün yetkileri ile sözleşmeci tarafın mali haklarının korunması prensibi (mali dengenin korunması, emprivizyon ve fiit du prince teorileri), idari sözleşmeler hukukunun temel dayanaklarını oluşturmaktadır.
İdari Sözleşme Nedir? Hakkında Sıkça Sorulan Sorular
Bir sözleşmenin idari sözleşme sayılmasının kriterleri nelerdir?
Taraflardan en az birinin kamu tüzel kişisi olması, sözleşmenin bir kamu hizmetinin yürütülmesine ilişkin bulunması ve sözleşmede özel hukuk sözleşmelerinde bulunmayan idareye üstün yetkiler tanıyan kamu hukuku şartlarının yer alması gerekir.
İdari sözleşmelerden doğan davalara hangi mahkeme bakar?
2577 sayılı İYUK m. 2/1-c uyarınca idari sözleşmelerden doğan uyuşmazlıklar İdare Mahkemeleri ve Danıştay'ın görev alanına girer; ancak sözleşmede geçerli tahkim şartı varsa tahkim yolu geçerlidir.
İdarenin sözleşmeyi tek taraflı feshetme yetkisi var mıdır?
Evet. Kamu hizmetinin kesintisizliği ve kamu yararı ilkeleri gereğince idare, sözleşmecinin kusuru halinde veya kamu yararı gerektirdiğinde sözleşmeyi tek taraflı değiştirme veya feshetme hakkına sahiptir.
Yap-İşlet-Devret (YİD) sözleşmeleri idari sözleşme midir?
3996 sayılı Kanun m. 5 uyarınca YİD sözleşmeleri kanunen özel hukuk sözleşmesi olarak kabul edilmekle birlikte, kamu hizmeti imtiyazı niteliği taşıyan uyuşmazlıklarda Danıştay ve AYM içtihatları belirleyicidir.
